Consultation publique sur l’approche réglementaire au titre du projet de loi C 35, Loi concernant l’interdiction d’importer des marchandises produites par recours au travail forcé

Introduction

Unifor est le plus grand syndicat du secteur privé au Canada, représentant plus de 320 000 travailleuses et travailleurs dans tous les grands secteurs de l’économie, notamment la fabrication, les transports, l’énergie, les communications, le commerce de détail et les services.

Nous nous réjouissons de pouvoir répondre à la consultation lancée par Affaires mondiales Canada au sujet de l’approche réglementaire au titre du projet de loi C‑35, la Loi concernant l’interdiction d’importer des marchandises produites par recours au travail forcé. En tant que syndicat, nous soutenons fermement les mesures gouvernementales visant à réduire et à éliminer l’entrée au Canada de marchandises issues du travail forcé, des mesures essentielles non seulement pour garantir le respect des droits de la personne et du travail, mais aussi pour protéger les emplois au Canada. Il est crucial de combiner une interdiction d’importation, une diligence raisonnable en matière de droits de la personne et du travail, ainsi qu’une législation sur la responsabilité civile afin de renforcer l’efficacité globale tout en assurant une coordination et une communication appropriées avec les autres gouvernements nationaux, les entreprises, les syndicats et les partenaires de la société civile.

La section suivante de notre mémoire répond aux questions posées dans la première partie de la consultation concernant la manière dont la liste proposée de marchandises visées par le projet de loi C‑35 devrait être élaborée et gérée, ainsi que le type de renseignements que les importateurs de marchandises figurant sur cette liste devraient être tenus de fournir. Nos réponses ont été élaborées en étroite collaboration avec nos partenaires syndicaux et de la société civile dans le but de protéger les travailleuses et travailleurs et d’éliminer toutes les formes d’exploitation de la main‑d’œuvre.

Données probantes

Unifor estime que le gouvernement devrait s’appuyer sur un ensemble diversifié de données probantes plutôt que de se fier à une seule source d’information. Ces mesures incluraient les suivantes :

  • des études gouvernementales internes sur le travail forcé menées par des ministères et des organismes comme Emploi et Développement social Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada et Affaires mondiales Canada. Cette mesure les obligerait à renforcer leurs capacités d’enquête respectives grâce à des ressources dédiées et à élargir leurs mandats afin de mener des recherches proactives sur les chaînes d’approvisionnement;
  • des accords de partage de renseignements et des réseaux internationaux avec d’autres gouvernements nationaux ayant également mis en place des interdictions d’importation liées au travail forcé, ainsi que la promotion de déclarations conjointes avec les nations alliées;
  • des recherches et des rapports indépendants sur les chaînes d’approvisionnement émanant notamment d’établissements universitaires, de journalistes, de groupes de réflexion et d’organisations non gouvernementales;
  • des renseignements issus de la société civile, recueillis par des syndicats nationaux et internationaux, des fédérations syndicales internationales et d’autres organisations de défense des droits des travailleuses et travailleurs qui entretiennent des relations directes avec ces derniers dans les secteurs et les régions à haut risque.

Éléments figurant sur la liste 

Bien que les matières premières et les produits à valeur ajoutée en aval posent d’importantes difficultés en matière de traçabilité, ils devraient néanmoins pouvoir figurer sur la liste. En nous concentrant uniquement sur les intrants primaires et en ignorant les produits fabriqués finis, nous risquons de créer des failles facilement exploitables. Le Canada doit être prêt à identifier les produits en aval qui contiennent, ou présentent un risque raisonnable de contenir, des intrants issus du travail forcé, et pas seulement les matières premières elles-mêmes.

Nous recommandons que le Canada suppose une application large lors de la détermination d’une inscription sur la liste (par producteur, secteur, région ou une combinaison de ces critères) tout en offrant aux producteurs individuels une possibilité claire et limitée dans le temps de démontrer leur conformité. Une détermination positive du risque de travail forcé devrait déclencher une période de préavis appropriée, permettant ainsi aux importateurs de démontrer leur conformité avant que l’interdiction complète s’applique.

Lorsque les codes du Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises sont utilisés comme indicateurs pour des produits spécifiques, en particulier les produits en aval, le Canada doit mettre en place des processus stricts pour surveiller la fraude et s’en prémunir.

Lien avec les mesures en place 

Le projet de loi C‑35 définit actuellement le travail forcé en se reportant à la convention no 29 de l’Organisation internationale du Travail (Convention sur le travail forcé, 1930). Le projet de loi ne fait pas référence au protocole de 2014 de la convention no 29, qui tient compte de la nature évolutive du travail forcé moderne, notamment la servitude pour dettes, la traite de personnes et d’autres pratiques d’exploitation. De plus, il ne fait pas référence aux 11 indicateurs opérationnels du travail forcé définis par l’Organisation internationale du Travail, lesquels servent d’outil d’évaluation pratique à l’échelle internationale dans le cadre des inspections du travail et de l’application de la loi pour déterminer s’il y a travail forcé dans un cas donné.

La raison pour laquelle le gouvernement fédéral a choisi cette approche définitionnelle plus restrictive et plus rigide alors que des régimes internationaux plus larges et plus actuels sont facilement accessibles et guident déjà les autres engagements du Canada en matière de droits de la personne et du travail n’est pas claire. Nous recommandons que le projet de loi C‑35 clarifie les définitions en intégrant explicitement le protocole de 2014 et les 11 indicateurs de l’Organisation internationale du Travail afin d’aider les responsables chargés de déterminer les inscriptions sur la liste à interpréter ce texte législatif. Cette mesure permettrait d’harmoniser l’approche du Canada avec les normes internationales et de garantir que les formes modernes de coercition sont couvertes par l’interdiction. Nous encourageons également vivement l’inclusion du travail des enfants, en plus du travail forcé, afin d’accroître la cohérence avec les mesures de diligence raisonnable proposées par le Canada.

Contribution de la société civile et des travailleuses et travailleurs

Présentement, le projet de loi C‑35 ne prévoit aucun mécanisme de requête indépendant, conférant au cabinet ministériel, en vertu du paragraphe 6(1), un pouvoir décisionnel complet sur les éléments qui sont ajoutés ou omis de la liste. Il s’agit là d’une lacune importante. En l’absence d’une voie officielle permettant aux travailleuses et travailleurs, aux syndicats et aux organisations de la société civile de présenter des preuves de travail forcé et de déclencher un examen, la liste risque de devenir trop restreinte, de réagir plus lentement aux risques et de se distancer des réalités auxquelles font face les travailleuses et travailleurs sur le terrain.

Unifor recommande que le Canada mette en place un mécanisme de requête indépendant et transparent, accessible aux syndicats et aux autres parties intéressées de la société civile, leur permettant de demander officiellement qu’un produit, un producteur ou une région fasse l’objet d’une enquête en vue de son inclusion potentielle à la liste. Le Canada a déjà fait l’expérience d’un modèle comparable grâce au mécanisme de réaction rapide en matière de travail de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique, qui permet que des plaintes portant sur des installations spécifiques (déposées par un syndicat ou une travailleuse ou un travailleur) déclenchent une enquête et des mesures correctives. Les leçons tirées de ce mécanisme devraient directement guider l’élaboration d’un processus de requête dans le cadre du projet de loi C‑35.

Au minimum, un mécanisme de requête efficace nécessite ce qui suit :

  • des personnes-ressources clairement identifiées au sein du gouvernement, idéalement des personnes possédant une solide expertise en matière de droit du travail (p. ex. à Emploi et Développement social Canada) et aptes à recevoir et à évaluer des requêtes;
  • des lignes directrices établies relatives aux requêtes, précisant notamment la forme que doivent prendre les éléments de preuve et les délais réalistes que doit respecter le gouvernement;
  • une norme de preuve raisonnable sur la base de laquelle les responsables sont tenus d’enquêter et de déterminer s’il y a lieu de procéder (en plus de l’obligation d’expliquer les motifs d’une décision négative);
  • un engagement à mener une enquête et à rendre une décision dans un délai défini.

La confidentialité est essentielle à l’intégrité de ce processus. L’expérience acquise en lien avec le mécanisme de réaction rapide a montré que les travailleuses et travailleurs et les groupes qui défendent leurs intérêts peuvent faire l’objet de graves représailles, notamment des congédiements, des menaces et des actes de violence, pour avoir déposé des plaintes. Le gouvernement doit mettre en place des protocoles sécurisés pour recevoir des éléments de preuve sous divers formats (y compris des enregistrements audio, des photos et des documents) et protéger l’anonymat des travailleuses et travailleurs et des sources dans la mesure du possible. Nous soutenons également l’inversion du fardeau de la preuve envisagé dans le projet de loi C‑35, qui fait peser la charge de la preuve sur les importateurs lorsque des motifs raisonnables sont établis.

Révision et radiation de la liste 

Unifor recommande que le gouvernement canadien examine le modèle à trois facteurs du Bureau des affaires internationales du travail du département américain du Travail pour déterminer si un produit doit être retiré d’une liste de produits issus du travail forcé ou du travail des enfants. Ces facteurs incluent les suivants.

  • Facteur 1 – Réduction significative du travail des enfants et du travail forcé : À l’aide de diverses sources de recherche et de données, le département du Travail détermine si le recours au travail des enfants ou au travail forcé dans la fabrication d’un produit se situe sous le seuil établi et constitue « plus qu’un cas isolé »;
  • Facteur 2 – Mise en œuvre de mesures de lutte contre le travail des enfants et le travail forcé et de prévention en la matière : Le département du Travail détermine si les mesures de protection sont suffisantes pour prévenir et traiter les futurs cas de travail des enfants ou de travail forcé. Par exemple, il pourrait s’agir d’un cadre juridique strict en matière de travail des enfants, de travail forcé et de traite de personnes, d’une forte présence de responsables d’inspection du travail dans les secteurs concernés, ou de la mise en place de mécanismes d’orientation et de plainte.
  • Facteur 3 – Corroboration indépendante des renseignements relatifs à la réduction du travail des enfants et du travail forcé : Le département du Travail corrobore les renseignements à l’aide de diverses sources, notamment la présence de syndicats indépendants, de groupes représentant la main‑d’œuvre, d’organisations non gouvernementales défendant les intérêts des travailleuses et travailleurs, et de mécanismes de recours en cas de plaintes liées au travail et à la traite de personnes.

Ce cadre exhaustif offre un point de départ utile aux responsables canadiens, et tout équivalent canadien du cadre du département du Travail devrait exiger des producteurs qu’ils démontrent que les conditions immédiates ont changé avant qu’un produit soit retiré de la liste.

Effets de l’inscription 

Une inscription sur la liste entraînant une interdiction d’importation au Canada, sans voie de remédiation correspondante, peut priver les travailleuses et travailleurs que la loi est censée protéger de leur salaire ou d’un recours en justice et, dans certains cas, les exposer à un risque accru de représailles ou de perte d’emploi.

Les mesures correctives devraient donc occuper une place prépondérante dans la conception des demandes d’exemption des importateurs présentées dans le cadre du processus de préavis. En présence de travail forcé, la période de préavis devrait servir non seulement à permettre aux importateurs de démontrer leur conformité, mais aussi à soutenir activement la mise en place de mesures correctives en faveur des travailleuses et travailleurs concernés. Les efforts de remédiation efficaces devraient être supervisés par un organisme de contrôle indépendant.

Ces mesures devraient être renforcées par une aide internationale et des programmes d’aide technique menés par les syndicats et axés sur des enjeux clés comme les droits des travailleuses et travailleurs, la formation en santé et sécurité, la formation aux droits juridiques, l’accès à des cliniques d’aide juridique, et des programmes de développement et de formation en leadership des travailleuses et travailleurs.

Harmonisation à l’échelle internationale 

Le Canada devrait viser une harmonisation et une collaboration étroites avec ses principaux partenaires internationaux qui ont déjà mis en place des mesures de lutte contre le travail forcé dans certains secteurs clés, notamment :

  • en partageant des renseignements avec les pays partenaires, en particulier concernant les enquêtes sur le travail forcé, les recherches sur les chaînes d’approvisionnement et l’identification des producteurs, des régions et des marchandises à haut risque;
  • en renforçant sa collaboration en matière de contrôle aux frontières afin que les marchandises dont l’entrée est refusée dans une région partenaire pour des motifs liés au travail forcé ne puissent pas simplement être réacheminées par le Canada vers une autre destination;
  • en élaborant des stratégies multilatérales de remédiation en collaboration avec les gouvernements partenaires, les syndicats et les organisations de la société civile afin de soutenir les travailleuses et travailleurs affectés par les décisions découlant des inscriptions sur la liste.

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